Оценка регулирующего воздействия: ружье, которое непременно должно выстрелить

В нашей стране уже более десяти лет действует такой инструмент защиты предпринимательства, как оценка регулирующего воздействия (ОРВ). Она проводится на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Анализ проведения данной процедуры показал, что более или менее ее цели достигаются на федеральном уровне; в меньшей или практически не достигаются — на уровне субъектов и местном уровнях. 

Мы думаем, что есть предприниматели, которые понимают значение оценки регулирующего воздействия, однако, судя по реализации процедуры ОРВ, большая часть если и слышала об ОРВ, то вскользь.

Давайте разберемся, что такое ОРВ и какие горизонты она открывает перед предпринимателями.

Что такое ОРВ?

Оценка регулирующего воздействия — процедура, предполагающая анализ законопроекта на предмет введения запретов, избыточных требований, ограничений, непомерных расходов для бизнеса.

ОРВ проводят специально уполномоченные органы исполнительной власти:

• на федеральном уровне – Минэкономразвития РФ;
• в Московской области – министерство инвестиций, промышленности и науки;
• в муниципалитетах Московской области – отраслевые органы администраций. Как правило, управления, курирующие вопросы экономики, инвестиций, взаимодействия с малым и средним предпринимательством.

В каждом случае порядок проведения оценки регулирующего воздействия урегулирован нормативным актом.

Все законопроекты, поступающие на ОРВ, подразделяются на 3 категории в зависимости от степени регулирующего воздействия:


Немного истории

Впервые оценка регулирующего воздействия появилась в странах Запада. В 1974 году прообраз ОРВ появился в США: директива президента Джеральда Форда дала старт программе «Оценка воздействия инфляции». В 1981 году исполнительным указом Рональда Рейгана  была установлена обязанность всех федеральных органов власти направлять проекты для проведения ОРВ в специальное агентство — «Офис информации и регулирования» (OIRA). Без положительного заключения OIRA законопроект не мог попасть на рассмотрение в Конгресс США.

Во Франции 10 июля 1976 года был принят Закон «О защите природы», в котором появилось понятие «исследование воздействия законопроектов», затем это понятие было закреплено в Циркуляре премьер-министра Л. Жоспена. Стоит отметить, что правоведы считают Францию одним из передовых государств в области оценки регулирующего воздействия. Обязанность разработчиков законопроектов проводить оценку регулирующего воздействия закреплена ни много ни мало в Конституции. 

Так, статья 8 «Органического закона № 2009-403 о применении статей 34-1, 39 и 44 Конституции  Франции» предусматривает, что к проекту закона должны прилагаться документы, содержащие оценку экономических, финансовых, социальных и экологических последствий, а также финансовую стоимость и преимущества, ожидаемые от применения рассматриваемых положений для каждой категории публичной администрации и заинтересованных физических и юридических лиц с указанием применяемого метода подсчета.

В 80-е годы XX века процедура ОРВ получила распространение в Великобритании, Венгрии и других странах.

В нашей стране история оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов началась в 2006 году с эксперимента по внедрению ОРВ, который проводила московская компания ЦЭФК (Центр экономического и финансового консалтинга) в республике Калмыкия. В дальнейшем проект при поддержке Всемирного банка был реализован в Татарстане и Северной Осетии. Постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в России на федеральном уровне фактически была введена процедура ОРВ. На региональном и муниципальном уровне ОРВ стала обязательной лишь в 2015 году.

Как проводится ОРВ?

Минэкономразвития России разработаны методические рекомендации по проведению оценки регулирующего воздействия нормативных актов в субъектах и муниципальных образованиях. Конечно, в каждом регионе и муниципалитете ОРВ имеет свои особенности, однако можно выделить общие черты, присущие этой процедуре.

ОРВ, как правило, начинается с предварительной оценки: ведомство, которое решило разработать тот или иной правовой акт публикует уведомление о начале подготовки законопроекта на своем либо на специализированном сайте. То есть как бы говорит: «Ребята, я хочу подготовить проект закона, например, о… введении административной ответственности за продажу немаркированного пива». На этой стадии представители предпринимательского сообщества уже могут направить разработчику свои предложения по этому поводу. При этом текста законопроекта еще не существует, разработчик только говорит об идее создания закона. На практике в этот момент тяжело заявить о своей позиции, так как уведомление может содержать витиеватую формулировку, а текста НПА, опять же, еще нет. Тем не менее разработчик должен учесть и обобщить все предложения и принять решение — стоит ли разрабатывать проект дальше.

Гораздо интереснее следующий этап — самой ОРВ. Итак...
 
Процедура ОРВ

Разработчик готовит текст законопроекта, сводный отчет, в котором он должен указать проблему, которую хочет решить при помощи проекта (например, зарплата в конвертах, осуществление трудовой деятельности без оформления трудовых отношений), указывает альтернативные пути решения, степень воздействия НПА, возможные издержки бизнеса. 

ВАЖНО! Разработчик в сводном отчете может изложить проблему в выгодном для себя свете. Зачастую истинные цели разработки правового акта не соответствуют заявленным, поэтому к содержанию сводного отчета нужно подходить критически.

(Например, при введении отдельной нормы об установлении административной ответственности за неоформление трудовых отношений вряд ли кто-то из законотворцев рассматривал в качестве альтернативного варианта решения проблемы снижение внушительного объема отчислений, уплачиваемых работодателем в ФНС, Соцфонд, ФОМС с фонда заработной платы).

Текст законопроекта и сводный отчет разработчик направляет в уполномоченный орган. После этого наступает самый важный для бизнеса этап ОРВ — публичные консультации.

Методические рекомендации Минэкономразвития гласят, что публичные консультации — это открытое обсуждение законопроекта с участием заинтересованных лиц. Фактически публичные консультации представляют собой размещение проекта и сводного отчета на специальном интернет-ресурсе (на федеральном уровне — https://regulation.gov.ru/, в Московской области — https://regulation.mosreg.ru/, в муниципалитетах Московской области — на официальных сайтах администраций). 

! Любое лицо может направить свои предложения и замечания к проекту рассматриваемого акта. 

По окончании публичных консультаций все поступившие предложения обобщаются, составляется сводка предложений, которая публикуется и прилагается к заключению об оценке регулирующего воздействия нормативного акта. Завершается процедура ОРВ подготовкой соответствующего заключения уполномоченным органом исполнительной власти.

Если уполномоченным органом будет дано отрицательное заключение, законопроект будет отправлен на доработку. На практике, в случаях, когда представители предпринимательского сообщества направляли аргументированные возражения относительно проекта НПА, проходящего процедуру ОРВ, законопроект либо дорабатывался, либо не принимался вообще.

Например, осенью прошлого года Минприроды РФ были разработаны новые правила внесения предпринимателями платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС). В процессе публичных консультаций предпринимателями было направлено 123 замечания, более половины из них учтены разработчиком в ходе доработки. В феврале текущего года Минэкономразвития РФ провело дополнительные консультации по проекту. Проект еще раз направлен на доработку.

На региональном уровне, к сожалению, есть примеры принятия законопроектов несмотря на отрицательное заключение ОРВ.

Однако в целом это положительный пример, демонстрирующий реальные возможности использования механизма ОРВ в защите прав предпринимательства. К сожалению, ко многим проектам по окончании публичных консультаций подкладывается справка об отсутствии поступивших предложений. Так же, как и никто из бизнес-сообщества не замечает, что разделы сайтов региональных и муниципальных органов власти, посвященные ОРВ, не обновляются годами.

Перспектива

Цель оценки регулирующего воздействия — улучшение бизнес-климата, снижение административных барьеров. Достигнута она может быть только при активном использовании представителями предпринимательского сообщества инструментов, предусмотренных законодательством об ОРВ. Ружье, которое висит на стене, должно стрелять и сражать наповал губительные для бизнеса законопроекты.